刘允强：《优化营商环境条例》解读

关于优化营商环境工作的最终目标，习近平总书记说得非常明确，就是要营造一个稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

有两方面作用，一方面能够增强或者激发微观市场主体的创新创造活力；另一方面要提升政府治理体系和治理能力现代化，让政府更快、更深刻地进行职能转变，更好为企业服务，造福于群众，这是我们的终极目标。习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议强调：

1. 要有系统观念

提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，主动识变求变应变，强化全局视野和系统思维，加强改革政策统筹、进度统筹、效果统筹，发挥改革整体效应。

2. 要有辩证思维

坚持两点论和重点论相统一，坚持问题导向，立足新发展阶段，解决影响贯彻新发展理念、构建新发展格局的突出问题，解决影响人民群众生产生活的突出问题，以重点突破引领改革纵深推进。

3. 要有创新意识

改革系统集成有的需要从中央层面加大统的力度、集中力量整体推进，有的需要从地方基层率先突破、率先成势，根据实际情况来推动。

4. 要有钉子精神

落实落细改革主体责任，抓好制度建设这条主线，既要在原有制度基础上继续添砖加瓦，又要在现有制度框架内搞好精装修，打通制度堵点、抓好制度执行，推动解决实际问题。

三则利好消息振奋人心

一则是，《优化营商环境条例》2019年10月23日对外发布，在我国营商环境建设制度史上具有里程碑意义，标志我国优化营商环境制度建设进入新的阶段。

另一则是，世界银行2019年10月24日发布《全球营商环境报告2020》，中国排名升至第31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。

再一则是，2021年9月8日国常会在实施好《优化营商环境条例》、推动在全国打造市场化法治化国际化营商环境的同时，选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个市场主体数量较多的城市，聚焦市场主体和群众关切，对标国际先进水平，进一步深化“放管服”改革，开展营商环境创新试点。

制度建设与世界排名相呼应，彰显了中国营商环境的扎实进步，也展现了中国不断深化改革、扩大开放的坚定决心。

近年来，我国营商环境明显改善，但仍存在一些短板和薄弱环节，特别是受新冠肺炎疫情等影响，企业困难凸显，亟需进一步聚焦市场主体关切，对标国际先进水平，既立足当前又着眼长远，更多采取改革的办法破解企业生产经营中的堵点痛点，强化为市场主体服务，加快打造市场化法治化国际化营商环境，这是做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要抓手。为持续深化“放管服”改革优化营商环境，更大激发市场活力，增强发展内生动力，经国务院同意，现提出以下意见。

一、持续提升投资建设便利度

二、进一步简化企业生产经营审批和条件

三、优化外贸外资企业经营环境

四、进一步降低就业创业门槛

五、提升涉企服务质量和效率

六、完善优化营商环境长效机制

《优化营商环境条例》2019年10月23日对外发布，并将自2020年1月1日起施行。条例的颁布在我国营商环境建设制度史上具有里程碑意义，标志我国优化营商环境制度建设进入新的阶段。

《优化营商环境条例》分为七章，七十二条。从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法等多方面对优化营商环境提供了法治保障。

条例在起草过程中，广泛征求了60个中央有关部门、37个地方政府、11个研究机构、37家行业协会商会和5个民主党派中央等共计150个单位的意见，还召开了17场专题会，听取了150家内外资企业、50个城市分管市领导、50位人大代表和政协委员以及美国驻华商会、欧盟驻华商会等机构的意见，并向社会公开征求意见，为良法善治奠定坚实基础。

国务院总理李克强2020年9月8日主持召开国务院常务会议，部署在部分城市开展营商环境创新试点，支持地方深化改革先行先试、更大力度利企便民；坚持把优化营商环境作为激发市场主体活力和社会创造力、推动高质量发展的重要抓手，稳定市场预期，保持经济平稳运行。

会议决定，在实施好《优化营商环境条例》、推动在全国打造市场化法治化国际化营商环境的同时，选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个市场主体数量较多的城市，聚焦市场主体和群众关切，对标国际先进水平，进一步深化“放管服”改革，开展营商环境创新试点。

一是进一步破除区域分割和地方保护，推动建设统一开放、竞争有序的市场体系。

取消对企业跨区域经营不合理限制。破除政府采购等领域对外地企业的隐性壁垒。推进7类客货运输电子证照跨区域互认与核验。

二是进一步方便市场主体准入和退出。

在发放实体证照同时，同步发放电子营业执照等，便利企业网上办事。精简银行开户程序，压缩开户时间。推进市场监管、社保、税务等年报“多报合一”。探索适应新业态新模式发展的准入准营标准。破产案件受理后，允许破产管理人依法查询有关机构掌握的破产企业信息，在处置被查封财产时无需办理解封手续。

三是提升投资和建设便利度。

在土地供应前由政府部门开展地质灾害、水土保持等一揽子评估，强化责任。企业拿地后即可开工，不搞重复论证。对水电气暖等市政接入工程施工许可，实施告知承诺管理和在线并联办理。

四是提升对外开放水平。

推动与部分重要贸易伙伴口岸间相关单证联网核查。简化港澳投资者商事登记手续。支持开展国际航行船舶保税加油业务。

五是创新和完善监管。

在食品、药品、疫苗、安全等关系人民群众生命健康领域，实行惩罚性赔偿制度。健全遏制乱收费、乱罚款、乱摊派的长效机制。纠正中介机构垄断经营、强制服务等行为，清理取消企业在资质资格获取、招投标、权益保护等方面的差别化待遇，维护公平竞争。

六是优化涉企服务。

建立因政策变化、规划调整等造成企业合法利益受损的补偿救济机制。完善动产和权利担保统一登记制度。加快打破信息孤岛，扩大部门和地方间系统互联互通和数据共享范围，推动解决市场主体反复多处提交材料问题，促进更多事项网上办、一次办。

一、聚焦当前市场主体反映强烈的突出问题

坚持对标国际一流标准，推广国内最佳实践。

《条例》对保证平等市场准入、维护公平竞争市场秩序、落实减税降费政策、规范涉企收费、解决融资难融资贵、治理拖欠中小企业账款等市场主体反映强烈的问题都作了针对性的具体规定。

近年来，中央设立的行政事业性收费由185项减少到49项，减幅超过73%，还降低了不动产登记费等数十项收费项目的标准。又分两批印发了降低一般工商业电价政策文件，超额完成了全国一般工商业电价平均降低10%的任务。

二、分别用专章对“政务服务”、“监管执法”和法治保障作出规定

《条例》在提升政务服务能力和水平方面。对推进全国一体化在线政务服务平台建设、精简行政许可和优化审批服务、优化工程建设项目审批流程、规范行政审批中介服务、减证便民、促进跨境贸易便利化、建立政企沟通机制等作了规定。

在规范和创新监管执法方面。对健全监管规则和标准，推行信用监管、“双随机、一公开”监管、包容审慎监管、“互联网+监管”等作了规定。

在加强法治保障方面。对法律法规的立改废和调整实施，制定法规政策听取市场主体意见，为市场主体设置政策适应调整期等作了规定。

（１）在提升政务服务能力和水平方面

《条例》第三十四条规定：政府及其有关部门应当进一步增强服务意识，切实转变工作作风，为市场主体提供规范、便利、高效的政务服务。

《条例》第三十六条规定：政府及其有关部门办理政务服务事项，应当根据实际情况，推行当场办结、一次办结、限时办结等制度，实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办。需要市场主体补正有关材料、手续的，应当一次性告知需要补正的内容；需要进行现场踏勘、现场核查、技术审查、听证论证的，应当及时安排、限时办结。地方各级人民政府已设立政务服务大厅的，本行政区域内各类政务服务事项一般应当进驻政务服务大厅统一办理。对政务服务大厅中部门分设的服务窗口，应当创造条件整合为综合窗口，提供一站式服务。

第四十八条进一步明确：政府及其有关部门应当按照构建亲清新型政商关系的要求，建立畅通有效的政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求，了解市场主体生产经营中遇到的困难和问题，并依法帮助其解决。

“减证便民”是优化政务服务的必然要求。下一步将持续减少和规范证明事项，精简公用企事业单位索要的证明材料，2020年6月底前全面推广证明事项告知承诺制，有效解决烦扰群众的各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明问题；加快整合政务信息系统，推动政务服务数据和信息可靠交换、安全共享，构建全国政务服务“一张网”，在更大范围实现“一网通办”、异地可办；大力推行APP办事、移动支付，推广使用电子印章、电子证照等，力争到2022年前，全国所有政务服务事项全面实现“一网通办”，让信息多跑路、群众少跑腿。

（２）着眼规范监管执法

《条例》第五十九条规定：开展清理整顿、专项整治等活动，应当严格依法进行，除涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动，并报经有权机关批准外，不得在相关区域采取要求相关行业、领域的市场主体普遍停产、停业的措施。

执法“一刀切”是企业反映强烈的痛点问题。有的地方监管中平时不闻不问，执法不力，到了清理整顿、专项整治、督查督导、年终考核的时候，临时抱佛脚，采取一些敷衍应付、简单粗暴的处理措施，不给需要达标整改的企业留出合理的时间，甚至要求企业普遍停工、停产等，这就给企业主体造成损失。

对此，《条例》专设一条，有利于以法治化手段纠正上述问题！

三、填补立法空白  回应社会期盼

制定专门行政法规推进市场化法治化国际化营商环境建设，是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力、推动高质量发展的重要举措。制定条例的主要考虑是增强微观主体活力、持续深化改革、巩固改革成果。

优化营商环境是一项系统工程，其中非常重要的一点，就是强化法治保障，把优化营商环境进一步纳入法治化轨道。条例填补了立法空白，是党中央、国务院在优化营商环境方面推出的一项新的重大举措，也是对市场主体和社会各方面期盼的及时回应。

通过制定专门行政法规，再次向全社会乃至全世界展示我国对优化营商环境的高度重视，以及持续优化营商环境的坚定意志和决心，将进一步增强各级政府以及社会各方面优化营商环境的意识，在全社会营造更加浓厚的优化营商环境的氛围，更好稳定各类市场主体预期，提振市场主体信心。这种作用更具有基础性、持久性，影响也将更加深远。

《条例》的正式公布，标志着法治化营商环境建设进入新的阶段，营商环境优化的方向、总体方案和思路已经确定，立规固化后的推广、落实、评价、改革是未来营商环境的重点。

《条例》有两大亮点：一是明确了以市场主体需求为导向的营商环境优化方向；二是将营商环境优化聚焦在体制机制性问题。

这意味着营商环境优化将更多从市场主体关切点出发，以市场满意度作为衡量营商环境改善的重要标准，有利于提升企业投资积极性，改善市场主体预期，更好地服务于经济转型和高质量发展。同时，通过改革的办法来推动政府职能转变，避免出现避重就轻和选择性执行现象，有利于将营商环境优化推向纵深。

（1）法治化——从实践经验到顶层设计

《条例》把近年来有关优化营商环境的政策措施、经验做法，如“一窗式综合受理”、一网通办等实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措用法规制度固化下来，变成全社会具有法律约束力的制度规范，从制度层面为优化营商环境提供更有力的保障和支撑，必将在新的起点上对持续优化营商环境产生巨大推动作用。

重点针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题，对标国际先进水平，从完善体制机制的层面作出相应规定。

在中国，国务院条例是位阶仅次于法律的规范性文件，对国务院部门和地方具有强制约束力。条例的颁布意味着其中的举措须在各地执行。以往经常在地方出现的一些怪象，如“选择性政策执行”、“上有政策，下有对策”等，将变成违规行为。

（2）《优化营商环境条例》与《国务院关于在线政务服务的若干规定》互为补充

2019年5月，李克强总理签署国务院令，公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》（以下简称《规定》）。作为国家层面出台的首部规范在线政务服务的行政法规，《规定》围绕当前群众网上办事的痛点堵点和各地区各部门探索开展在线政务服务建设遇到的体制机制障碍，强化顶层设计，为全国在线政务服务规范化、标准化、集约化建设指明了方向。

《规定》的出台是贯彻落实习近平总书记网络强国战略思想，顺应新时代电子政务改革发展的重要举措，也是我国电子政务发展具有里程碑意义的政策创新成果。与《优化营商环境条例》互为补充。

从平台框架体系方面，对全国统一的技术架构进行固化，有效实现政务服务事项全国统一标准、全流程一网通办，必将极大促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同，推动实现政务服务线上线下深度融合，实现政务服务平台“全国一盘棋”建设的体制机制突破。

《规定》从依法行政，建设法治政府的高度，以行政法规形式明确了在线政务服务事项应上尽上、统一身份认证和办事标准、规范行政相对人材料提交等关键环节和基础要求，解决群众网上办事标准不统一、指南不清晰带来的“办事繁、多头跑、来回跑”等问题，破解了各地、各部门在政务服务创新中缺乏上位法支撑的难题，实现了在线政务服务法规制度层面的重大突破。