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刘允强:行政审批改革的下一步部署

转自:公众号一窗汇   作者:刘允强

 

【解决行政审批难、难审批、效率低问题,特别是针对建设项目审批要以大幅度精简审批事项为突破口,简政放权,转变审批方式,促进审批流程再造,提高审批效率,实现政府管理由“审批到服务”的转变。】

 

 

 

存在的问题

 

滞后的上位法规定束缚了地方政府行政效能的提升


一是部分旧规定已过时,徒增审批部门和行政相对人的重复劳动、无效劳动。如,公开出让的土地,在出让前已由规划部门明确用地范围和规划条件,并作为出让条件纳入出让合同,却仍要求受让人申请办理《建设用地规划许可证》。又如,国家层面对于规划测量和房产测量规定了不同标准,同一套房屋,需要重复测量而且测量结果不一致。


 二是新规定迟迟不出台,束缚了地方改革。如国家至今未出台界定电子档案效率的新规定,导致审批电子化需求与档案纸质化管理之间矛盾突出。在实际操作中,需要行政相对人反复提供纸质资料,需要将电子资料打印成纸质材料再制作档案,既增加了行政成本,更降低行政效率,电子化、信息化形同虚设;更增加了行政相对人重复做两套申报资料的成本,又成为地方政府改革绕不过去的坎。


三是法律法规互相冲突,行政审批互为前提。如项目建议书需要环评报告,环评报告需要方案设计,方案设计需要设计招标,设计招标需要立项批文。很明显,这是一个死循环。如没有部门做变通处理,项目审批无从开始。


行政审批标准、规范亟待统一


国务院、省政府尚未出台完善的行政审批标准、规范,各地摸着石头过河,依据上位法而开展的行政审批工作存在标准不一、规范不一、各有取舍的现象。


审批技术创新不足,信息孤岛急待消除


一方面,国家层面的行政审批结果查询仍未建立,给地方行政审批部门造成困扰,特别是资格证书类的材料,发证机关众多,根本无法准确甄别申请人提交资料的真实性,如要求申请人自证又不符合现代行政管理规范。造成了造假的风险,更造成各种后续风险。另一方面,各部门推进行政审批信息化过程缺乏统筹,电子政务条块分割明显,政务信息缺乏制度化、强制性共享。部门审批信息也无法转换成电子证照供各部门使用,行政相对人办事时仍需重复提交资料,属于自己的资料,但自己无法使用。


责任错置,没有真正做到以行政相对人为中心


一是将政府应该解决的问题推给了行政相对人。比如:投资项目建设中应由政府事前解决的文物、地铁、河涌保护及征地拆迁等问题,要求行政相对人负责落实;房地产项目中厌恶型设施建设时序的强制规定。这些做法和规定,实际上就是用企业的钱办政府的事,既加大了行政相对人负担,又为项目建设埋下了不可预见的风险、无法控制的隐患。又如,在项目修建性详细规划(管线综合)批复中,由审批部门协调完成供水、燃气、电力、电信、排水等专业管线管理部门意见的收集,则较容易,但现行做法是要建设单位逐一征求,协调难度大,耗时耗力,增加成本,还增加了不少廉政风险。这实际上就是把方便留给了自己的懒政行为。


 二是政府涉足不该涉及的领域,干预市场问题仍然存在。如防雷、人防、消防、初步设计等技术审查事项,国家已经有明确的技术标准和实施规范,本可以通过实施过程监督检查和严把验收关来落实,但相关部门仍将其设置为行政审批的前置门槛,紧抓不放,审批部门重审批、轻监管,既未承担实质性的审批责任,又加重了行政相对人的负担。


审批职能调整还未落到实处

一是机构改革调整后流程再造没跟上,行政审批仍按老办法走旧路,需要相关职能部门尽快完善体制、调整制度、整合流程。二是行政审批事权下放还没有形成整合效应,各部门的事权下放水平参差不齐,部分区县因人员队伍和硬件建设不足等原因,对事权下放准备不足和存在畏难情绪,市、区行政审批改革联动有待进一步加强。三是部分政府职能转移给社会中介和行业组织后,政府事中事后监管机制不完善、市场监管体系尚未形成、行业自律体系等尚未完全建立、企业信用体系未完善,“二政府”问题不可忽视,表面上减少了行政审批事项和审批环节,但行政相对人的负担并没有减轻,有些内容可能更复杂。


深化改革建议


改革已经入攻坚阶段,必须自上而下系统性、全方位地进行顶层设计改革。解决建设项目行政审批难、难审批、效率低问题,要以大幅度精简审批事项为突破口,简政放权,转变审批方式,促进审批流程再造,提高审批效率,实现政府管理由“审批到服务”的转变。

建立国家集中政务服务体系


1.建立国家和省政务服务中心。部门保留的审批事项全部进驻政务服务中心办理,让审批透明并接受监管,把审批权关进制度的笼子,实质性解决审批难问题。


2.建立城市政务服务体系。建立以市为中心、区(县)、街(镇)为节点、社区(村居)为网格的政务服务体系。市级政务中心办理专业性强、业务复杂、跨部门(区域)等事项;区(县)政务中心办理除市级中心办理外的企业(组织)事项和不可委托街(镇)办理的公民事项;街(镇)政务中心办理公民、个体工商户事项;社区(村居)服务站提供审批代办服务。


3.设立五级政务管理机构。成立国家政务管理机构,统筹全国政务服务、实施深化行政审批制度改革等工作,负责管理国家政务服务中心。地方政务管理机构,负责管理本级并统筹指导下级政务中心(站)。


4.建立网上办事大厅。网上与政务中心实体大厅镜像对应有机一体,通过互联网、微信、手机APP等实现网上预约、预审、受理、办理、评价等功能,并可通过快递方式送达申办材料和证照。


拆除藩篱、互联互通信息孤岛


 1.建设四级电子政务信息平台。国家、省、市、区(县)四级电子政务信息平台由本级政务管理机构负责。各级平台集成本级部门审批信息系统,交换审批和信用数据,建立公用的审批、评价及企业诚信数据库。


2.建立综合审批信息系统。以业务流为主线开发跨部门审批系统并对接原有各审批系统,解决部门为主体开发审批系统导致多个信息孤岛的问题。无法对接的系统动态交换数据到信息平台供其他部门使用。


3.制定信息共享相关法规。通过法律法规明确:由国家专门的部门统筹中央垂直管理系统的数据下发和共享工作,国务院部门信息系统对接地方电子政务信息平台,将行政审批等相关业务数据提供给地方政府使用。地方政府有权不使用上级不开放的审批系统,只通过综合审批系统传输数据至上级电子政务信息平台供上级部门使用。赋予电子数据档案效力,实现审批结果电子数据化,政府部门产生的审批结果(证照)信息由信息平台而不是相对人提供;税务、海关、银行和政府部门建立的企业信用记录上传电子政务信息平台共享等,形成支持个人、企业网上申办,部门在线业务受理,电子材料及电子证照合法化的制度支撑,为全面推进网上办事应用打下基础。


促进审改机制常态化,避免运动式改革


随着社会发展和审改深化,旧的问题解决了,新的问题又会出现。要避免形成新的流程梗阻,就必须建立权责清单、事项目录动态更新制度,形成清单、目录式管理的长效机制,做到常改常新,常新常改,审批流程高效运行,通畅简便。


大幅度精简审批事项,实现由审批到服务的转变


以取消、合并和下放为主,从上到下大幅度精简建设项目行政审批事项, 把戴在地方改革头上的紧箍咒拿下来。凡事没有必要保留的事项,一律取消,有必要保留的尽量合并或者下放审批;同时,严控新增审批、备案和技术审查事项,建立谁设立谁负责的权责一致审查机制,杜绝变着法子另设门槛卡改革脖子的现象冒头,真正做到政府管理由审批为主向服务为主转变。


搭建统一的政府审批平台,促进审批工作标准化、规范化


在国家层面统一审批平台、审批标准,优化审批流程,规范审批行为。理顺法律法规打架现象,清理部门利益、地方利益,避免多头管理、互为前提;推动审批流程标准化,审批行为规范化,减少审核环节,减少前置性审查事项,减少收费,杜绝自立规矩、自设门槛。


依托“三规合一”成果,推行建设工程项目审批“五个一”


在充分利用国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划“三规合一”成果,开展“多规合一”工作,建设“多规合一”信息联动平台,建立统一的建设项目审批与规划用地管理办事规则。推进建设工程项目审批模式改革,实行“一窗”、“一表”、“一图”、“一平台”、“一套管理机制”。“一窗”,即“一窗式”综合受理,实现“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”;“一表”,即“一表”受理审批,按照“一张申请表单”统一收件,精简申报材料,减少行政相对人多次往返报审工作;“一图”,即“多规融合”,形成的“一张图”,在一张图上编制环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等专项规划,统一规划目标、坐标系、技术标准;“一平台”,即建设“多规合一”业务协同平台,为多部门开展“多规合一”提供技术支撑;“一套管理机制”,即建立一套保障高效联动、规范运行的审批、监管、处罚等相关配套机制。建立“审批制、承诺制、惩罚制”相结合的新型运作模式。


落实服务承诺,唱好地方政府深化建设项目审改工作大戏


一是理顺责任错置现象。政府要善于换位思考,主动承担责任,把复杂留给自己,把简单给予企业,特别是在土地出让、审批前置意见征集、厌恶型设施建设等环节,切实做到以行政相对人为中心,减少行政相对人时间及人力物力的无用耗费,优化城市投资环境。


二清理“二政府”利益链条。建议放开建设项目中如雷击风险评估、强制公开招标等技术审查或监督准入门槛,引入符合资质的社会竞争机构,对已有明确技术规范的取消技术审查和收费,由职能部门按照规范进行监督、检查,彻底杜绝与社会中介、协会等的利益关联。


三是服务窗口下移,服务资源向基层向一线集中配置。尽快落实机构调整、权力下放后的流程再造工作,落实服务窗口前移到基层,实现人、财、物向基层向一线倾斜配置,夯实基层工作基础,解决基层承接力不足问题。



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