刘允强：中国行政审批改革服务：历程、模式与趋势

中国行政审批改革服务：历程、模式与趋势

转自：公众号万木学堂   作者：刘允强

当前，行政审批服务模式伴随着行政审批改革深入推进，越来越发挥关键性的作用，在一定程度上甚至可以决定行政审批改革的成败。因此，各地各级政府一直以来都进行了艰苦的探索，努力开创适合行政审批改革有效推进的新路子。其中政务服务中心（有些地方称为政务服务中心，下面统称政务服务中心）和行政审批局的打造建设，是行政审批改革过程中的重要创举。政务服务中心作为审改服务的重要平台，起到推动行政审批制度改革，改善行政权力运行方式，规范政府行政行为，提高政府行政管理效能，强化行政权力监督制约，推进了服务型政府的建设的重要作用。行政审批局的设立有助于行政审批权的集中，推动行政审批改革朝着“精简、规范、协调、效能”的方向发展，从而达到行政审批方便、有序、高效的良性状态。[1]

一、当前行政审批改革服务的历史发展沿革

 中国行政审批制度改革开始于1997年，当年时任深圳市体改委主任的张思平手书一封《以清理和重定审批项目为重点，实现转变政府职能改革重大突破的建议》的书信给深圳市领导。第二年深圳市通过了行政审批的改革方案。以此事件为标志，可以相应地将行政审批改革服务模式分为4个阶段。

（一）1.0阶段（1999-2004）

1、划分依据：从1997年深圳市掀起审改的序幕到2004年《行政许可法》正式实施。

2、特点：在这个阶段，由行政审批部门各自独立提供“一条龙”服务是其主要特点，即各行政审批部门在本部门设立办理窗口，承办本部门职能范围内的所有审批业务。虽然在这个阶段，有个别地方开始探索成立政务服务中心，但不占主流，但行政审批还是各个部门各自为政，群众众办事还需要多个部门来回跑。

（二）2.0阶段（2004-2013）

1、划分依据：从2004年《行政许可法》实施到2013年本届政府上台。

2004年颁布的《行政许可法》原则精神上确认了上一阶段一些地方成立政务服务中心提供“一站式”服务的做法，标志着地方审改服务模式有了突破性的发展；2011中办国办联合发文《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，对政务服务中心的运行、职能、作用等进行了规定，进一步确立。

2、特点：本阶段成立政务服务中心、搭建政务大厅，是各地行政审批制度改革的普遍做法，并通过政务服务中心实行行政审批“一站式”办理，即把所有的部门集中到一个政务服务大厅，由部门在政务大厅分别设立办事窗口，办理各自职能范围内的各项业务。群众办事不再需要跑多个部门，不过仍然需要在各个部门多个窗口跑。目前仍然有较多的政务服务中心处于该阶段。

（三）3.0阶段（2013-2016）

1、划分依据：从2013年本届政府上台到2016年“互联网+政务服务”提出。

新一届政府上台之后，将简政放权、深化行政审批制度改革作为推动新一轮行政体制改革的突破口，地方政府继续发挥了先行先试的作用。2014年5月广州荔湾区政务服务中心实现行政审批的“一窗式”模式。同月天津自贸区成立行政审批局，实行一刻印章管审批。2015年1月7日，李克强总理在国务院常务会议上，确定行政审批改革要朝“一口受理”模式努力；1月19日《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》发布，明确要求“全面实行一个窗口受理”；3月27日，中央编办、国务院法制办联合发出通知，印发了《相对集中行政许可权试点工作方案》，在天津天津市所有区县、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省、市开展相对集中行政许可权试点。

2、特点：在这个阶段，“一窗式”综合受理模式破茧而出，即以群众为中心，集成审批事项，实行前台综合受理，后台分类审批，前台统一出件的模式。它摈弃过去在政务大厅由各个部门各自设立窗口受理各自业务的形式，采取设立几个综合受理窗口，每个窗口都可受理所有部门的所有业务。群众办事实现一个窗口递件，免去到不同部门多个窗口来回跑的麻烦。

（四）4.0阶段（2016——）

1、划分依据： 2016年“互联网+政务服务”提出。

2016年两会李克强总理提出“互联网+政务服务”让“公众少跑腿，数据多跑腿”，并将“互联网+政务服务”纳入十三五规划纲要。2016年国办转发国务院发改委等10部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》计划在“升级政务服务大厅功能，整合构建综合服务窗口”基础上，建立便民服务“一张网”。

2、特点：本阶段的主要特质是互联网与政务服务的高度融合，以“一号”、“一窗”、“一网”为抓手，打造网上网下一体化的政 务服务体系，建设网上政务服务“淘宝”，使群众少去甚至不去政务大厅，在家门口就办成事。

从上述行政审批服务模式的发展沿革可以看出，其依托政务服务中心或者行政审批局的建设而发展，目标指向是促进群众办事的便利化，实现这个目标的内在动力就是深化行政审批体制改革，转变政府职能，厘清政府与市场的关系。因此，如何打造审改服务模式，直接关系到行政审批改革成效。

二、当前行政审批改革服务的两种主要模式

目前各地审改服务模式主要有两种：一种是政务服务中心模式，一种是行政审批局模式。[2]

（一）政务服务中心模式

近年来，各地在积极推进政府职能转变、构建法治政府、服务型政府和廉洁政府的过程中，不断探索政务服务中心的职能定位，创新行政审批管理模式，积累了宝贵经验。但受地域、层级、政府机构间关系等不同因素的影响，各地政务服务中心的运行模式多有差异，概括起来主要有三种模式。

第一类是“收发室”模式。政务服务中心只提供集中的办公场所，不承担行政职能、不享有直接的行政审批权，既不对外行使行政管理权，也不对内行使行政协调监督权，仅作为一个对外收件、发件的窗口，基本呈现“收发室”形态。这种模式中的政府各部门的审批职能没有调整归并，政务服务中心只是行政审批材料的收发室和转运站，政府各部门审批职能没有调整归并，基本上是行政审批制度改革的“半拉子工程”。2.0阶段就属于这种模式

第二类是协调型模式。政务服务中心不直接行使行政审批权，但享有协调实施部分或全部行政许可权，对外方面不行使行政管理权，但对内却享有行政协调监督权。3.0及4.0阶段基本上都属于这种模式 ，这也是目前国内大部分政务服务中心都采用的模式。这种模式实行“一个中心对外、项目应进必进”的两集中[3]原则，即实行行政审批权的集中管理，即将各行政机关内设部门的行政审批权限集中给一个处室、将各行政机关的行政审批权集中到政务服务中心，集中对外行使。

第三类是实体型模式。该模式的前提是形成行政决策、执行、监督的分离和相互监督，运作载体是成立具有行政审批权限的行政审批执行局，政务服务中心同时拥有对内协调权及对外行政许可权，此种模式是政务服务中心发展的理想模式，是将政务服务中心功能与行政审批局的有效整合。[4]

（二）行政审批局模式

2008年，成都武侯区首创“行政审批局”模式。行政审批制度改革进入了以体制突破为标志的新节点，但是外部环境并没有给予积极的配合，中央政府缺少明确的政策回应，多数地方政府采取观望态度。2014年5月，天津市滨海新区行政审批局成立，同年9月11日，李克强总理视察滨海，高度肯定了“一个印章管审批”的改革模式。2015年3月，中央编办和国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案的通知》，天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州8省（市）被列入此次改革试点。南通市、盱眙县、大丰市和苏州工业园区被确定为国家级试点地区。该文件既表明了中央政府的态度又提供了相应的法律支持。至2015年底，以天津市为代表，全国11个省份，54个市、县、区相继成立了行政审批局。由此，行政审批局进入加速发展的第二阶段。

行政审批局同政务服务一样也可分成三类：一类是实体型，将多数审批权划归至局内统一行使，相应的人员编制全部从原部门剥离。以天津滨海新区最为典型，也即将18个部门的审批权整合成一个印章，全部纳入局内统一管理，人数由600人减至118人，人事关系划转至局内。

第二类是虚体型，仅将政务服务中心加挂一块行政审批局的牌子，只是名称有所改变，其实还是“新瓶装旧酒”，审批权属和人员编制都在原职能部门，仍发挥的是政务服务中心的职能。

第三类是半实体型，主要是介于实体型和虚体型之间，有一定程度的突破，但改革不到位。或是审批权没有应进必进，或是审批人员的编制部分纳入审批局。当然需要注意的是，在实践中，也并不是所有的审批权都适宜划归至行政审批局，例如，生猪屠宰检验检疫、船舶检修等，一般都是现场盖章，集中到审批局并不合适。因此，在审批权“应归必归”的原则之外，还需要进一步明确“应该进”与“适合进”的审批权类型。

（三）行政审批局和政务服务中心比较

1、机构性质：政府职能部门VS临时性办事机构。行政审批局定位清晰，是依法设立的政府职能部门。政务服务中心法律地位不够清晰，各地作法不同，有派出机构，有临时机构，事业单位等等。

2、人员编制：一元管理VS双重管理。行政审批局模式按照“编随事走，人随编走”的原则，整合原行政职能部门的人员，人事关系划归行政审批局，实行一元管理。政务服务中心则实行双重管理，行使行政审批的人员人事关系属于所在职能部门，政务服务中心协助部门进行日常管理。从这个角度来讲，行政审批局的一元管理模式更有利于发挥工作人员积极性，减少协调过程中的矛盾，提高审批效率。

3、审批权限： 行政审批权VS行政协调权。行政审批局具有实质性的行政审批权，可以直接行使行政审批职能。政务服务中心一般不能直接行使行政审批职能，它仅仅为各职能部门提供行使行政审批职能的平台，并对在平台行使行政审批的职能部门进行行政协调，以便于有效提供审批管理和服务。

4、审批方式：体内循环VS体外循环。行政审批局因为直接行使行政审批权，审批事项是在行政审批局内部的各个处（科）室流转，是通过内部循环完成审批。因此，本部门就可以统筹设立信息共享的数据库，加快行政审批进程，提高办事效率。政务服务中心则由于只能协调职能部门行使审批权，行政审批要通过职能部门才能完成，相对于政务服务中心来说，是体外循环，很大程度上政务服务中心发挥的是资料“收发室”的作用。

从以上两者对比可以看出，行政审批局相对政务服务中心，在承担行政审批，提高效率方面具有天然的优势，但也有其功能局限性。一是并非所有的行政审批权都适合划归到行政审批局，必然导致行政审批局与职能部门分别行使相应审批权的局面，如果不通过政务服务中心平台集中行使，就会导致办事群众多次跑部门的现象重现，增加了群众负担。二是行政审批局直接独立行使审批权，如审批事项没有入驻政务服务中心，容易出现监管不到位而导致出现暗箱操作等腐败现象。三是因为现行行政法律法规的因素，行政审批局与原职能部门在审批责任和监管责任的划分存在比较大的困难，制约了行政审批权完整行使，容易出现行政审批局批而不审，职能部门审而不批的怪现象，导致行政审批局成为行政审批印章局。四是审批行为的后果由谁来承担法律责任是个难题，说得通俗一点，出了官司应由谁来当被告？目前我国大部分法律都明确规定了实施行政许可权的主体，相应地，各行政主体对行政许可行为承担法律责任，这是顺理成章的。这容易导致行政审批局与职能部门的扯皮。

另一方面，政务服务中心也拥有独特的优势。一是政府职能部门集中服务的平台。政务服务中心把各部门及其内设机构的审批服务集中到一起，共同为企业、群众进行人性化、全天候、无缝隙、可持续的全方位服务，使得政府部门为群众服务更加具有统一、集聚和协同。　　

二是政府部门协同服务的平台。职能部门在审批过程中，经常需要几个部门共同办理、协作办理或衔接办理。政务服务中心使得各部门实现物理集中，使各部门在履行职责和为群众服务中目标一致、行动一致、步调一致，避免各自为政。三是规范政府服务的平台。各部门审批工作集中入驻到政务服务中心后，目标统一、标准统一、评价统一，使服务进入规范化、程序化、高效化的轨道。四是政府信息公开的平台。政务服务中心通过门户网站、网上办事大厅、触摸屏、微信APP等渠道公开审批服务的申报条件、办理程序、申请材料、办理时限、收费标准、审批依据、办理结果等信息，使政府工作真正做到公开透明，实现阳光操作。五是政府接受群众监督的平台。政务服务中心把审批事项和服务内容集中到一起办理，就等于把政府部门的行政行为置于群众的监督之下，从而保证了群众对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。

 三、积极推进两种行政审批改革服务模式的融合

通过以上分析比较，我们认为服务模式应与行政审批改革的需要相适应。当前行政审批改革进入深水区，必须有全新的服务模式与之对应，政务服务中心的发展趋势与行政审批局设立的趋势必然促进两者之间的逐步相互融合，以适应行政审批改革深入开展的需要。因此，审改服务模式未来发展方向应该是政务服务中心与行政审批局高度融合。这是由以下三方面的因素决定的。

（一）政务服务中心的使命决定。政务服务中心作为承担推进行政审批改革，转变政府职能重要的载体，作为政府依法审批、高效为民服务的窗口，是创建服务政府、责任政府、高效政府和法制政府的缩影。因此，政务服务中心的未来发展方向，一定是代表政府履行检查监督各职能部门依法审批的监管协调机构、政府公权运作的多功能平台、具备完整有效审批权限的行政许可中心、代表政府服务于社会和大众的市政大厅。目前分散行使行政审批权的格局使政务中心陷入部门利益博弈的漩涡，职能行使处处受阻，作用发挥受到很大的制约，要改变这种现状，必须对政务服务中心和职能部门进行深层次改革。

（二）相对集中行使行政审批权的趋势决定。《行政许可法》第25条规定：“根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。中央编办、国务院法制办对相对集中行政许可权试点工作提出了五点要求，其中第一点就是要根据精简统一、效能的原则，将政府各部门行政许可权交由一个部门行使，或者将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使。在相对集中审批实现方式上各地都倾向于采用行政审批局模式[5]，即通过将政府部门行政审批权限部分或全部划归行政审批局，部门从事行政审批业务的人员也划归行政审批局，从而实现一个部门，一个印章管审批，从中可以看出，行政审批局的设立也是行政审批改革的大势所趋。

（三）两种模式的互补性决定。越来越多的行政审批局的设立，并不意味着政务服务中心会消失。从执行层来分析，行政审批局在改革意识强、纵向层级少的国家级新区实施的效果比较彻底，做到了将多数审批权划归至局内统一行使，相应的人员编制全部从原部门剥离。然而在一些地方，由于行政审批局本身的功能局限性、改革协调难度大等原因，行政审批局改革进行的并不是很彻底，例如有的地方仅仅是在政务服务中心加挂行政审批局的牌子，有的只是做到了行政权力的部分划拨等。从理论层面来看，政府除了承担行政审批事项外，还需要承担众多的便民服务事项，就行政审批局而言，它的职能范围并不能也不适合涵盖所有审批事项和便民服务事项，政务服务中心更具有包容性的管理方式。从这个角度来讲，政务服务中心于行政审批局而言是一个有益的补充，两者缺一不可，政务服务中心的办公模式和服务形式将长期存在。

鉴于以上因素，各地在推进行政审批改革过程中，必须把握这点，围绕两者之间的融合做文章，而不能把它们看作是水火不容的对立面，以有效推进政务服务方式的改革创新，使之符合行政审批改革的现实发展需要。

在实践中可以考虑以政务服务中心为基础，组建行政审批局。实行政务服务中心（政务管理办公室）和行政审批局 “两块牌子、一套人马”的运行模式，整合人员编制。通过人员编制整合，实现两者实体融合，真正发挥两者的优势，避免各自的缺陷[6]。

[1]严格来讲，政务服务中心侧重于审批服务端，是对审改体制的配合和支持；审批局则侧重于审改体制本身的意义，当然审批服务寓于其中。正是在这个意义上，可以将政务服务中心和行政审批局作为服务模式的类别进行比较分析。

[2]在这两种主要模式之外，还存在其他一些服务模式，但其他模式也是基于政务服务中心或者行政审批局的平台才发挥作用。如市县行政审批层级一体化（把市、县（市、区）两级政府及其审批职能部门至于同一个体系内来谋划、设计、推动、完善审批制度改革）的典型代表是浙江嘉兴，2013年10月浙江嘉兴开始梳理行政审批事项，将能下放的市级行政审批事项全部下发给区县，保留少部分市级行政审批事项也全部放到县级行政服务中心，实现行政审批和便民服务的“一门受理”。嘉兴的市县行政审批一体化模式得到了公共管理学术界和浙江省政府的认同。2015年6月，“嘉兴模式”被评为第三届浙江省公共管理创新案例优秀奖。2015年11月，浙江省召开推进市县行政审批层级一体化电视电话会议，部署在全省范围内推广嘉兴的行政审批层级一体化模式。

[3]有些地方如广州市实行的是三集中原则。

[4]天津行政审批局只是集中行使部分行政审批权，其他审批权限仍由相应职能部门行使，由于没有设立政务服务中心，其提供的服务模式还是各部门各自独立办理，在服务方式发展阶段上类似于1.0阶段。

[5]统计显示中央编办选定的8个相对集中审批试点省市选定的试点区县，均倾向于采用行政审批局模式，

[6]在当前实践中过渡方案可采取行政审批局审批事项入驻政务中心的方式，实现物理性融合，在此基础上配合本地大部门制改革，推动以政务服务中心为基础，设立行政审批局，整合两者之间机构人员编制，实现内在实质性的化学融合。