刘允强：“互联网+政务服务”的两个痛点

“互联网+政务服务”的两个痛点

转自：公众号万木学堂 作者：刘允强

【作者小传】刘允强，广州大学中国政务研究中心特聘研究员，广州大学广州政务教学中心特聘导师，中国信息协会信息惠民专家委员会委员，原任荔湾区人民政府政务管理办公室主任。

标准化和平台建设：“互联网+政务服务”发展的关键

当前推进“互联网+政务服务”需要解决的两个关键问题是标准化建设和政务服务平台建设，而在这两个领域内，存在诸多难点和痛点问题，制约着“互联网+政务服务”工作的深入开展。自从“互联网+政务服务”写入2016年中央政府工作报告并纳入国家十三五规划以来，一些地方和部门初步构建互联网政务服务平台，积极开展网上办事，取得一定成效。荔湾区在此之前就“互联网+政务服务”进行了系列探索，也取得了一定的经验，荔湾区以“前台综合受理，后台分类审批、统一窗口出件”的一窗式政务服务改革得到社会各界的认可，并在《国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》（下称《信息惠民方案》）中作为案例在全国推广。综观荔湾政务改革推进过程和各地的一些做法，笔者认为“互联网+政务服务”始终绕不过两个主要问题，那就是标准建设和服务平台建设问题。标准化建设是“互联网+政务服务”工作取得成效的关键因素，而平台建设则是“互联网+政务服务”工作取得成效的基础。平台依标准而建，标准依平台而立，两者相辅相成，互为依托，互相促进，必须统筹同步进行，否则顾此失彼，反而成了互相制约的因素。通过我几年的实践，以及观察和了解，当前在推进“互联网+政务服务”工作过程中，标准化建设和政务服务平台建设存在如下急需解决的问题。

一、标准化建设问题

《信息惠民方案》开篇就明确：推进“互联网+政务服务”，目的是促进部门间信息共享，进一步推动部门间政务服务相互衔接，协同联动，打破信息孤岛，变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变被动服务为主动服务。而要将上述节点中的各个环节打通，没有规范化的统一标准，是不可能实现的，同时推进“互联网+政务服务”是建立在信息技术为支撑上，信息化技术语言的应用前提必须是标准化的，否则终端操作者便无所适从。但从实践来看，在标准化建设方面至少存在如下方面的问题。

（一）服务事项不全。主要是指目前很多地方没有真正做到两集中两到位（或者三集中三到位），即审批或服务事项向审批科室集中，审批科室向政务服务中心集中，而是还大量存在审批服务事项分散在各部门及其各科室办理，入驻政务服务大厅的事项只是其中一部分甚至是很少的部分。因此，在集中的审批服务事项不全的情况下，事项标准化很难统筹实现，清单梳理也必然漏洞多多，办事企业和群众多头跑腿少跑路的目标也就难以实现。

（二）服务流程不优。在当前政务服务提供过程中，存在办事手续繁杂、办事人需递交材料多、填写材料多、多次往返、预约难、等待时间长等问题，这些问题集中反映了政府部门提供服务的流程臃肿，时效不高，行政成本和群众办事成本高昂的现实。这也是办事群众反响最强烈的问题，它直接关系到办事群众获得感。同时也直接关系到群众对政府及其部门的信任度，影响面大。

（三）服务指南不清。当前各地对服务指南的编制不可谓不重视，有的甚至制定的很详细，但对办事群众来说，适应性却不是很高，看起来像是天书。主要存在如下问题：一是以部门为单位编制。群众办事往往并不知道自己所办事项属于哪个部门，加之当前部门合并、撤销、新增变动较频，名称经常发生变化，这种以部门为单位编制的指南往往让办事群众无所适从，不知从哪里下手。二是内容指引不全。绝大多数地方和部门指南中的事项都是大项，但群众办事大多数是其中的某个小项或子项，由于部门在编制指南时只将指引事项编到大项，没有细分到小项或子项，因此起不到指引企业、群众办事的作用。三指南要素不统一。比如广州市各区由于机构设置不相同，出现同一类事项的办事部门不同，办理程序和所需要提交的材料及其要求也不尽相同的情况，这会给办理跨部门及地域的事项或同城通办事项造成莫大的困难。

（四）服务权责不明。这主要是针对部门与政务服务中心来说的。当前各地推行政务服务中心集中行政审批与服务的模式中，在入驻部门与政务服务中心的责任上存在模糊地带，比如在入驻人员的管理、审批服务事项是否入驻、清单编制责任单位等诸方面，存在规范不明确，政务服务中心与部门两张皮现象，又造成服务管理不到位，工作协调困难，群众意见大诸多问题。

（五）服务监管不力。在传统监管模式下主要存在如下缺陷：一是监管制度难以落实，二是监管人员难以到位，三是监管措施难以实施，四是监管责任难以追究。出现如上情况主要是因为传统的监管方式手段单一，依靠人力战术，不能持久，评价、考核、追责依据难以掌握量化，造成事实上的监管失控，起不到应有的教育警醒作用。

二、平台建设问题

推进“互联网+政务服务”，必须依托统一的平台系统，整合部门各类资源，实行标准化服务。各地在推进政务服务平台建设中，呈现进度缓慢，适用性不高，业务整合不畅诸多问题，制约了“互联网+政务服务”工作有效开展。具体表现在以下方面：

（一）推进力度不大。可能有三种状态值得关注。一是极端不作为状态。满足于政务服务现状，改革创新意识不强，对推进“互联网+政务服务”可能打破现有的部门利益格局心存疑虑，抱着能不改便不改的心态，因而对政务服务平台建设不上心，可有可无，谈不上推进。二是等等看的不作为状态。虽然也想推进工作，但不敢创新，缺乏担当，怕犯错误，总想看其他地方或部门搞好后再跟着走。这样在等等看中工作基本就在原地不动，浪费时日。三是争论不休的不作为状态。对平台建设各说各的调，条块争议较大，分管领导意见不同，没有个定调的人，导致相互扯皮，工作难以推进。

（二）信息不能共享。政务服务平台是信息提供的载体，要有效提供服务，必须保证服务信息通畅。但在当下各地提供的服务中，办事群众重复提交办事材料、往返跑腿，多次跑现象难以根本改观，主要因素还是部门之间形成了一个个信息孤岛，甚至部门的处（科）室之间也存在信息不共享的问题，导致政务服务平台难以发挥资源整合作用。信息共享不能主要有几种形式：一是部门不愿共享；二是信息共享没有载体；三是共享的数据没有梳理清洗，难以发挥实际作用；四是不知如何使用共享数据等等。

（三）技术支撑不够。主要是指政务服务平台建设存在技术上障碍，配套设施跟进不到位，难以形成体系化支撑。具体为：一是平台支撑不匹配，不能实现统一一号认证，电子证照、电子文书和电子印章不能实现互认；二是平台安全保障尚待加强，相关数据名义属于各部门拥有，实质掌握在各部门信息系统开发公司手里，为以后数据安全留下很大的隐患，对接造成障碍和困难；三是政务服务平台集约化建设不足、部门信息孤岛及数据梳理清洗不到位，导致现有数据系统不能发挥应有作用。

（四）组织保障不强。主要是机构整合设置不合理，人员编制不到位，培训力度不足，财政资金投入满足不了建设需要等，这些都是影响政务服务平台建设、发挥作用的重要因素。

三、解决思路

推进“互联网+政务服务”工作深入开展，关键在于信息技术的应用，必须解决好基于信息技术应用的平台载体和标准化规范模式问题，否则推进“互联网+政务服务”就只是停留在口头上的概念。针对以上当前在标准化及平台建设中存在的一些问题，必须加以重视，切实解决，使“互联网+政务服务”工作落到实处。

（一）标准化问题。

1、做到应驻尽驻，实行清单管理。服务事项是标准化建设的主导内容，其他标准化建设方面要围绕服务事项来展开。服务事项解决的是政府部门行使职能中“能不能”的问题，是供给侧，其他方面则是在“能”的基础上解决“好不好”的问题，即实现供给侧的方式是否完善。首先要做到应驻尽驻，解决政务服务的供给。目前很多地方实行两集中两到位或者三集中三到位，最重要的就是要求审批服务事项的集中，并入驻政务服务中心，能够集中为办事企业或群众提供尽可能多的政务服务。要做到供给侧的有效供给，政务服务事项的应驻尽驻是最基本的要求，必须从机制上解决。我们荔湾区的做法是以区委区政府文件的形式，明确规定行政审批事项必须向一个科室集中，并入驻政务服务中心实体审批大厅和网上办事大厅，实现实体大厅与网上大厅同步，做到应驻尽驻，这样才能真正做到“一窗”受理。但目前，荔湾区的公共服务事项还没有完全做到，这个很大的短板需要补上。其次是对入驻事项进行清单管理，制定审批服务事项标准化清单。如我区推行一窗式政务改革伊始，即同步要求各审批部门将办理事项按照标准模版制作审批事项受理清单，由单位加盖公章后向社会公开，先后共有977项清单纳入一窗式受理，公开在政务大厅显示屏和荔湾政府门户网站、网上办事大厅、政务微信平台等多渠道上供办事企业和群众查询。

2、简化办事环节，优化服务流程。这是《信息惠民方案》的要求，也是提升办事企业和群众获得感的必经之路。《信息惠民方案》就“一号”“一窗”“一网”在简化办事环节，优化服务流程方面指明了大的方向。荔湾区“一窗式”政务服务改革一开始的主攻方向就是直指流程优化，实行标准化流水线作业，从方便群众办事的角度出发，尽最大可能简化程序，减少环节，可以说是抓住了牛鼻子。具体来说是在行政审批事项办理各个环节实行流程标准化，即前台一窗受理标准化，中间公共平台与各职能部门专业审批网进行标准化对接，然后各审批部门按照各自审批程序进行审批，最后按统一出件标准由综合出件窗口出件，这样最大限度内实现了审批各个环节即“收件—受理—审核—审批—出件”的有效对接，提高了办事速度。

3、改变传统编制模式，实行事项导入式指南。荔湾区在推进改革中就传统指南编制存在的问题，按照标准化格式编制事项入口的“办事指南”，即采用“办理事项名称--事项编号--办理地点—办理时间—办理时限—收费标准--资料（清单）--办理流程图—法律文书（表格）填写示例”的标准格式，让办事群众能够一目了然。新的指南把原先以部门为入口的“官方”版本文字形式改编为图表形式，并按办理事项的子项来编制，适合各种层次的办事群众查阅，易看易懂，并在办事大厅办事查询机实现可查可打印，同步在“广州荔湾”门户网站和荔湾政务微信平台发布。这样办事群众通过选择自己要办的事项，就能获取整个事项办理的流程、时间、材料等各方面指引信息，而不需要像以前那样要先判断自己的事属于哪个部门，再进入部门寻找要办理的事项.

4、明晰管理权限，理清前后台责任。根据荔湾区的做法，具体从以下方面着手：一是从机制上，将审批服务的部门人员全部退居后台，不在前台接待群众（咨询除外），前台窗口人员由区政务服务中心的人员担任，窗口收件受理的责任由区政务服务中心承担，审批部门承担后台审批职责。二是从管理考核上，审批人员日常管理纳入区政务服务中心统一管理考核，区政务服务中心对其评先和评优拥有一票否决权。三是入驻事项的各项清单由各部门按标准编制后，由编制单位加盖公章提交区政务中心向外公开，并编入信息系统，编制部门不得再以任何理由增加清单之外的额外程序或者附加材料，前台窗口履行按照清单收件的责任，后台履行按清单审批的责任，不允许应驻事项体外办理的现象。一旦发现受理事项“进”“出”信息不对称，则追究相关部门领导、经办人员责任。

5、全程电子监察，实现网上留痕。在推进“互联网+政务服务”的大潮下，传统的监管模式难以为继，实行电子监察是必然选择。但电子监察应与整个政务服务标准化体系建设同步，并依其他方面标准化建设的完善程度发挥其作用。荔湾区通过平台标准化、受理标准化、清单标准化、流程标准化、告知标准化、指南标准化、审批标准化建设，同步实现了对审批部门及其审批人员的监管标准化，从而使各环节都能纳入有效监管的范围，实现网上留痕，同步监管。如在全程监管系统平台上统一受理各环节，避免了系统平台外的受理审批行为，有效预防权力寻租的可能；在平台设置时限限制技术措施，对超期限的审批行为进行亮灯警示，避免审批不作为情况的出现；实现平台与纪委监察局效能监察联网，对行政审批各环节实现全流程监管，及时纠正出现问题；将平台记录作为审批人员日常和年终考核的主要依据，有效约束审批人员依法审批，按时完成审批事项。

（二）平台建设问题

1、真抓实干，落实责任。推进“互联网+政务服务”，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，对加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有重要意义。针对目前推进不力的情况，各地各部门要严格按照党中央国务院的决策部署，撸起袖子，真抓实干，切实落地。如果说前两年，各地对推进“互联网+政务服务”观望尚情有可原，但在当前国家有顶层设计和统一部署的情势下，各地的任何观望及不作为，都是典型的渎职行为，应该受到责任追究。2016年以来，国务院和国务院办公厅相继印发了国办发〔2016〕23号、国发〔2016〕51号、国发〔2016〕55号、国办函〔2016〕108号等文件，对落实推进“互联网+政务服务”进行了详细的设计和部署，并明确了推进步骤和落实时间，各地和各部门再也没有任何理由搪塞和延误工作的深入推进。各地各部门应该统一思想，负起责任，勇于创新、敢于担当，切实履职，按照国家决策部署要求，扎实推进“互联网+政务服务”工作，充分利用已有资源设施，加强集约化建设，推动政务服务平台整合，促进条块联通，实现政务信息资源互认共享、多方利用，最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵，共享“互联网+政务服务”发展成果，增强获得感。荔湾区在推进“一窗式”政务服务改革中，就是区委一把手亲自挂帅督阵，将政务服务改革作为区全面推进改革的1号工程，并纳入到党的群众路线教育实践活动作为改变作风、解决惠民便民最后一公里头号整改项目。

2、破部门壁垒，促信息共享。信息共享是推进“互联网+政务服务”的前提和保障，没有信息共享，便不可能实现“互联网+政务服务”的目标，这应该是最起码的共识。如何实现信息共享，按照上述文件特别是《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）规定，各地应马上着手开展以下工作：一是编制政务信息资源共享目录，解决共享信息的来源；二是构建统一的数据共享交换平台体系，解决共享信息的载体；三是建立分级共享制度，解决共享权限；四是编制信息共享使用指南，解决用户终端操作访问。

3、统一认证，强化安保。一是落实一号申请，实行证照互认。依托统一的数据共享交换平台，构建以公民身份号码或者法人信用证代码作为钥匙的面向互联网用户和政府工作人员的用户体系和认证体系，以此为基础构建电子证照库，实现涉及政务服务事项的证件数据、相关证明信息等跨部门、跨区域、跨行业互认共享。二是建立健全安全保障体系。按照信息系统安全等级保护要求构建数据存储环境、应用系统环境、运行管理机制，确保政务数据安全和公民个人数据合法应用；制定机房出入管理制度、机房监控日志保存制度，数据库备份、恢复管理制度，网络设备配置管理制度、系统管理制度、突发应急事件处理流程、机房资产管理规范等，确保运维安全规范。三是推动政务服务平台集约化建设，避免重复建设，减少信息壁垒。

4、加强组织保障，扩大财政投入。按照国务院的决策部署，具体要落实以下几方面工作。一是强化组织领导。各地区各部门主要负责同志要亲自部署，并明确一位负责同志具体分管，协调督促，常抓不懈；要明确牵头部门，工作机构、人员和职责，建立政务服务部门、信息化部门和有关业务单位分工明确、协调有力的工作机制，最好是采用荔湾区的做法，将政务方面的信息化职能划转政务管理部门，便于统筹全区的信息化工作。二是强化考核监督。建立“互联网+政务服务”工作绩效考核制度，纳入政府绩效考核体系，加大考核权重，列入重点督查事项，建立健全问责机制，对工作开展不力的予以通报，对不作为、乱作为、慢作为，损害群众合法权益的依法依规进行问责。三是加大培训推广力度，定期组织开展培训，提高公职人员的服务意识、业务能力和办事效率；同时加强专业人才培养，建设一支既具备互联网思维与技能又精通政务服务的专业化队伍。四是加大对“互联网+政务服务”工作财政支持投入，满足政务服务平台高标准建设和各项需要。