刘允强：对“三位一体”政务改革的思考

选自：公众号一窗研究院  作者：刘允强

刘允强（右）代表荔湾区出席广州市人民政府新闻发布会

近年来，荔湾区按照中央、省、市全面深化改革的决策部署，在区的政策职权范围内，大力发扬敢为人先、锐意进取的改革精神，主动争创改革红利，在转变政府职能，促进依法行政、推进便民服务等方面进行了卓有成效的改革试验。特别是在推进“三位一体”[1]政务改革方面，走在了全市乃至全省的前列，其中之一的“一窗式”政务服务改革（以下简称“一窗式”）更是开创全国政务服务改革的先河，全国首创“统一受理、分类审批、统一出件”综合受理模式，实现了从传统的“一站式服务”到以信息手段为支撑的“一窗式综合服务”的华丽转变。

“三位一体”改革的特点

“三位一体”改革的基本特点主要体现在以下三方面，可以用三个字来概括，那就是“民”、“新”、“合”。

▲群众在“一窗式”窗口办理业务

首先体现为一个“民”字。其含义是工作的出发点是为民。“一窗式”是以便民为前提的行政审批方式的一种优化重组。荔湾区推行一窗式综合受理模式后，区政务中心从原来19个部门共977项事项，分设53个窗口受理，综合压减为9个统一收件窗口和2个统一出件窗口，从原来的1个窗口只可受理办理本部门的几项业务增加到1个窗口可以受理办理所有部门的977项业务，并实现了窗口受理办理业务的清单化、标准化、全能化、综合化。这种改革举措的设置无不来自于便民的理念。

“一网格”社区网格化服务管理（以下简称“一网格”）是以惠民为目的的行政监管主体的一种体制创新。通过一定的网格划分，实现城市社区管理和服务的精细化、扁平化，通过精细化管理和服务，对群众反映的问题进行点对点精准反馈和处置，有效推进政府社会管理和公共服务全覆盖。显而易见其功能便是实现对人民群众服务的高效高质。

“一队伍”综合行政执法改革（以下简称“一队伍”）是以利民为要求的行政处罚职能的一种权利整合。通过将行政处罚职能从职能部门剥离出来，仅在职能部门保留行政许可和日常管理工作，改变职能部门既当运动员又当裁判员的状况，实现监管、执法相分离，职能部门与执法局之间互相监督，保证了市场经营环境和执法环境的有序透明，使市场主体对自己的经营行为的法律后果有了更为清晰的预判，从而更加遵循市场秩序，使市场环境得到净化。毫无疑义一个净化的市场环境受益的便是整个市场主体。

▲网格化管理系统

其次体现为一个“新”字。“新”字是指创新而言。“一窗式”通过10多项创新举措[2]实现行政审批机制和流程再造，极大提高行政审批效率，每月受理事项改革后比改革前呈倍增态势。[3]“一网格”以采办分离的原则推行网格化服务管理，以界定部门责任为基础，通过信息化管理手段，将涉及的各种服务管理的主体、客体逐一落实到网格中，进行实时末梢管理，实现管理和服务精细化，切实解决条块不清、推诿扯皮问题，进一步理顺各部门在审批、监管、执法等工作中的职责，推进基层社会管理创新。“一队伍”改变“九龙治水”行政执法格局，是一种政策突破式改革。改革前，多支执法队伍各自为政，但各支队伍人员编制非常有限，在全区开展执法工作力不从心，并且多支队伍经常对同一地点进行执法，产生执法“扰民”现象；同时对一些死角执法力有不逮，常常受到群众投诉，疏远了政府与群众的信任关系。通过综合执法改革，集中全区的执法力量，既避免了单线执法力量的不足，更可以更好地分配执法力量清理执法死角，解决群众反映热烈的难点问题，提升执法的效率。

再次体现为一个“合”字。所谓“合”是指整合各类资源而言。“一窗式”通过区统一开发“一站式行政审批系统”平台，与区各职能部门内部专业审批网络进行巧妙对接，实现各审批网基本信息在平台上的资源共享，从而为实行一窗式综合受理提供现实基础性条件。“一网格”则通过基础数据的采集和数据库的集中统一建设，将各类社会资源调动起来；通过不断完善社区服务、管理、监督等环节，推动信息共享，工作协同，实现社会服务管理政策集成，资源集聚，力量集合，培育和维护良好的城市服务管理秩序。“一队伍”则是更为明显，将原先分散在各职能部门的执法人员统一为专门的执法队伍，从而实现执法队伍综合化、专职化、并通过优化配置向基层倾斜下沉力量，实现执法“时间、地点、人员”全覆盖。

“三位一体”改革的启示

 梳理荔湾区整个改革进程，可以得出一些基本的遵循，为后面的深化改革提供进一步的借鉴和发扬。

一是以系统的理念，统筹推进改革。当前中国的行政体制改革已越来越触及到深层的关键性问题。而转变政府职能是行政体制改革的关键所在。只有把政府职能当作我国行政体制改革的重中之重，才能有效解决当前我国政府出现的一些问题。[4]党的十八届三中全会报告提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。所以转变政府职能是当前行政体制改革的一个基本目标，也是各地政府自身改革的重点所在。理所当然地，改革必须系统地推进，而不能单一推行某种改革，否则必然陷入顾此失彼的局面。

▲远程视频咨询区

荔湾区的“三位一体”改革是一个系统的改革，各个改革之间相辅相成，不可或缺，符合系统论观点。实现政府职能转变是目标系统，各项改革的主要目的就是实现政府职能转变。

“一窗式”是动力系统。全面正确履行政府职能要求进一步简政放权，深化行政审批制度改革，规划行政审批职能，把握入口关。当前存在行政审批过多过滥；行政审批程序复杂，交叉审批现象严重；行政审批依据不充分，越权审批、无权审批现象比比皆是；行政审批暗箱操作，自由裁量权过大，腐败滋生；重审批而轻监管等问题，纠正这些问题就成了“一窗式”改革的必然动力。正如习近平总书记所说改革往往由问题倒逼产生。这个倒逼就是动力的来源。

“一网格”是控制系统。它规划监管职能，把握住审批事中事后的各市场主体都能有序诚信经营。通过各类网格员在网格巡查发现问题，上报信息系统统一指派给职能部门进行依法监管，防止各类市场主体行为的失序和跑偏。同时通过网格化信息平台统一派单，规范职能部门行政行为，促进依法行政。

“一队伍”是保障系统。它规划行政处罚职能，对违背市场秩序和法律法规的各类主体进行处罚，以维护和保障有序和诚信的市场秩序和环境，起到强力纠偏的作用。

二是紧扣国家改革大局，勇于创新担当。荔湾区“三位一体”改革是荔湾区委区政府高度把握国家改革方向，并敢于创新争先和担当的必然结果。当前行政体制改革同其他各项改革一样进入深水区，必须啃硬骨头，这必须具有担当精神、创新意识才能直面问题，探寻解决途径，有所作为。行政审批体制改革是党的十八届二中全会和三中全会都提出的历史课题。李克强总理几乎在每次国务院常务会议上都要提到和强调改革行政审批。

2015年1月国务院印发《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，提出了规范行政审批行为的六个方面具体举措。[5]从荔湾区深度推进“一窗式”的经验和成效来看，与党中央和国务院的具体精神要求不谋而合。[6]十八届三中全会报告提到：“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”荔湾区“一网格”正是通过建立网格化综合信息指挥平台，统一调度指挥各职能部门处理群众的现实诉求，以达到加强城市管理，化解社会矛盾，服务群众的目的。

十八届三中全会报告还提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”荔湾区的“一队伍”改革正是沿着这个思路铺开的，而且试点时间在三中全会召开之前。这除了反映荔湾区把握改革大局的能力之外，更主要的是通晓实情，敢于碰硬，将改革的列车提前驶入深水区，敢争天下先的担当精神。

▲荔湾网格员卡片

三是善用信息技术，开启“互联网+”政务。今年《政府工作报告》首提“互联网+”，受到广泛关注。不过，关注点主要集中在经济领域。其实，“互联网+”在政务服务领域同样大有可为。在互联网已经深度融入到公众生活的时候，政府部门没有理由做旁观者。在条件成熟的前提下，应该加快推动事项办理的互联网化、APP化。这是建设服务型政府的、深化简政放权的必然要求。

从现实来看，我国已经拥有7亿网民，很多人都习惯用使用移动互联客户端、智能手机，用新兴的介质来获取信息，与之相应的是各级政府部门也应该把互联网用好才能更好地提供更优质的服务，这既是时代发展的大趋势，也是人民群众最迫切的期待。

荔湾区早在2013年就意识到信息技术和互联网对政务服务方式带来根本变革的可能。尽管当时还没有“互联网+”的概念，但在对政务服务现状的分析和对服务进行艰苦而有益探索的基础上，荔湾区上下树立了政务改革必须建立在信息技术和互联网的最新应用上的理念思路，这样才能达到“群众办事，网络跑腿”，降低办事成本，提高办事效率，真正方便群众、服务群众的目的。

因此在启动政务服务改革之前，荔湾区就大刀阔斧地做一件大事，即将原属于科信部门的信息化职能连人带编划到区政务中心，便于区政务中心牵头实施改革时统一调配资源，减少掣肘。可以说这项措施为荔湾区的政务改革打下了坚实的信息技术基础。目前，荔湾区“一窗式”通过“一站式行政审批系统”平台、政府门户网站、政务微信、远程视频、自助终端等实现了办事流程、预约、查询、咨询网上走，群众只需要按要求递件和按时收件就行了。“一网格”通过网格化信息指挥平台、各种APP[7]将领导、部门、群众甚至企业联系在一起，实现管理、服务信息化。[8]“一队伍”也是基于网格化信息指挥平台实行统一调遣，进行综合执法。

四是敢想会干，倒逼部门信息壁垒松动。政务改革作为转变政府职能的一环，必然打破目前的部门利益格局。为维护所谓的部门利益，各部门或多或少会在改革路上增添各种阻力。从荔湾区的改革实践中，笔者认为信息壁垒主要体现在三个方面：1、与现行的垂直管理体制相冲突。一些部门认为地方政府要共享该单位的信息资源，应请示上级业务主管部门才行；2、与现行的政策法律制度有抵触，一些部门认为信息资源共享与中央部委现有的行政规章和业务规范相冲突；3、各政府部门的认识和沟通问题，如怕共享会产生保密问题，生怕别的部门会失密和泄密，怕损害本部门的利益，如资源的独占权。这三方面可以说是部门不愿信息共享最主要的理由，也是最难说服部门的难点所在。

▲政务服务中心大堂机器人

 如在“一窗式”推进过程中，各部门经常以审批系统为上级部门开发为由，内容不能共享，不与配合。为打破这个局面，保证改革顺利进行，减少阻力，荔湾区开发“一站式行政审批系统”平台，与各部门对接，只要求基本信息共享推送，部门还是独立审批，最后推送审批结果到平台即可。又如相关部门特别是市部门将公民类个人业务独揽在手，舍不得下放基层方便群众就近办理，于是荔湾区开发自助终端，集成各类公民个人业务，放置到社区，方便群众。市部门不愿意开放事项，荔湾区便与佛山南海区合作，通过迂回绕道拿到全省的事项信息，最后倒逼市、区有关部门就信息共享问题主动来沟通协调。在推进“一网格”过程中诸如基础信息采集也是遇到类似的遭遇。通过做艰苦细致的工作，使部分部门开放信息数据有了某些方面松动的迹象。

“三位一体”改革推进的难点

随着改革的深入推进，面临的困难也越来越大，最后剩下的都是最难的，有的难点需要上级乃至中央配套才有可能予以突破。荔湾区深入推进“三位一体”改革的难点所在：

一是区级职权层级较低，拥有改革操作的手段不多。在我国国家机构设置的体系中，区（县）级处于相对较低的层级，能够决策的地域范围相对较小，职能发挥的空间也较小。但政务改革涉及的一些职能调整和事项的增减，作为区一级并无发言权。因此，尽管改革取得一些成效，但始终是局部的，对现有体制的改变并无多大根本影响。

如在推进“一窗式”中，荔湾区并没有也没可能对现行行政审批体制作根本性改革，也只是在根本体制不变的前提下进行的流程优化改革，这样的改革虽然也是必须的，但也只能是权宜一时的改革。就算如此，也面临诸多区一级难以解决的问题，如信息孤岛的破解，公民类事项下放就近办理等，对这些问题除了通过各种途径呼吁之外，办法还真不多。

二是顶层设计缺位，落后于基层实践。行政审批体制改革提了许多年，十八大以后更是加大了提及的频率。十八届二中全会、三中全会、甚至四中全会均有提出要求，国务院常务会议更是逢会必提。尽管减少行政审批，下放审批权限也取得了一定成绩，特别是在国家层面，国务院减少和下放行政审批成效更是有目共睹，但至今仍然看不到全国统一的具体的行政审批制度改革的方案供全国遵循，更多的是提出一些原则性要求。造成的现状是改革先行区改革遇到难以逾越的瓶颈，改革方向不明，使诸多地方纠结于是推进行政审批局改革[9]，还是维持现状的情况下推进改革。

荔湾区的改革到目前为止，也只能是在服务方式继续作文章，尽可能更便民利民，但要想取得更大突破就比较难了。对于“一网格”网格化管理就全国而言，虽然许多地方都在进行探索实践，但就我们调研的情况来看，也五花八门，各唱各调，在顶层方面设计上还只是处于字面提法的阶段。

对于探索建立综合执法队伍，虽然十八届三中全会有提出要求，也是要各地探索的意思，离统一方案设计估计还有很长一段距离。仅仅依靠基层先行试点，然后总结经验推广，这是我国一直以来的作法，通过这个作法为我国改革开放积累了不少经验，取得很大的成效。如果说在改革初期的一段时期内，这种方法可以说是行之有效的，但是到了改革处于攻尖时期，这种方法可能会贻误战机，致使改革滞步不前。

▲荔湾综合执法队联合执法

三是现行法律法规制约，改革深入推进无法可依。十八届四中全会报告提到：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”

但从实践中看，配合行政体制特别是审批体制改革的法律立、改、废的运作还是非常缓慢的。如现行法律法规条件下，行政审批、监管和执法都是由职能部门负责。各地政务改革设立审批局也好，像荔湾区“三位一体”改革将审批、监管、执法分离也好，还是如过去的试点作法，是突破现行法律法规的所谓“创新”，尽管取得成效，但在建设法治政府的今天，这是以损害长期的法治为代价的。可能造成的结果是战术上取得了局部利益，在国家全局战略上却得不偿失，因为法治意识的养成，需要长期甚至几代人的努力，但破坏它，只需要一两个案例足矣。

四是破解部门构筑的信息壁垒，尚欠临门一脚。前文提到信息壁垒对基层改革的阻力之大，区一级政府因为层级原因无力化解。目前各界甚至各级领导层对信息壁垒也都是恨之入骨，都在呼吁或要求破除，但问题还是只闻雷声响，不见雨下来，关键还是拥有解决信息壁垒职权的各级政府或主管部门没有真正重视起来，采取切实的措施来破解。

深入推进改革的建议

以目前荔湾区要深入推进“三位一体”改革，必须基于以下方面获得支持或突破。

▲各地代表团参观荔湾区政务服务中心

第一，尽快完成顶层规划设计。鉴于区级的权限瓶颈，顶层设计必须提上日程。国家层面如果地方难以把握的话，至少在广州市的层面可以先行一步。可喜是广州市出台或拟出台了《广州市推进城市社区网格化服务管理总体方案》和《广州市推进行政审批“条块结合、四级联动、以区为主、重心下移、集成服务”改革实施方案》，在全市范围内统一规划行政审批改革[10]和网格化服务管理改革，但综合执法尚未提上日程。尽管全市统一改革仍未触动行政体制的根本，但至少在全市范围内可以解决区（县）一级无法解决的许多难题。至于改革要取得质的突破，必须从中央层面进行全方位的设计才有可能。

第二，完善立法，真正使立法能跟上改革实践的步伐。同理，广州市作为拥有立法权的城市，要充分发挥这方面的优势，在立法权限内，保证全市的改革做到于法有据。这要求有关法制部门深入到基层，充分调研了解基层改革实践的要求和所遇到困难，进行有针对性立法授权，化解无法可依的困境。对上位的立法，市层面要根据改革的实际，加强情况反映，通过各种途径、利用各种方式进行向省和中央进行呼吁。

 第三，对信息壁垒动真刀子。部门利益因素导致的信息壁垒，并非自今日始，只是过去这一矛盾没有凸显。如今我们已经进入了互联网助推下的改革时代，消除信息壁垒是推进政务改革必然的客观要求。而且在技术手段上也早已不是问题的今天，消除信息壁垒天时、地利具备，不能因少数部门或少数人的不作为，而影响“人和”作用，拖了信息资源共享的后腿。为此，要消除信息壁垒，必须要有强力手段介入，来“实”的。

利用目前开展“三严三实”活动的契机，要求部门将拥有的除法律法规规定必须保密之外的所有信息作为问题清单，限期整改公开[11]。对于不作为的单位和个人纳入纪委监察局进行责任追究。另外，各级政府以制度形式，对不履行公开共享义务的单位削减与此有关财政预算经费，并对其履职情况纳入绩效考核，作为晋升的重要依据。只有较真，才能真正堵住部门的各种借口，使信息壁垒真正破除。

作者∶中国信息协会信息惠民专家委员会委员、原广州市荔湾区人民政府政务管理办公室主任

[1]“三位一体”政务改革是指“一窗式”政务服务改革、“一网格”社区网格化服务管理、“一队伍”综合行政执法。

[2]《 荔湾区实施政务改革综述》载荔湾区政务服务改革10项创新改革举措。http://www.lw.gov.cn/lwq/yics/201507/46ea683dad054316a62ef59a70317113.shtml

[3]改革前4月份受理量为422项，实施综合受理模式后，2014年5-12月每月受理业务量分别为955项、851项、1090项、1163项、1053项、1312项、1320项、1316项，2015年1-5月分别受理1427项、763项、917项、1233项、1193项。见《荔湾区实施政务改革综述》http://www.lw.gov.cn/lwq/yics/201507/46ea683dad054316a62ef59a70317113.shtml

[4]《目标与重点：当前中国行政体制改革的再思考》，杨洪刚，复旦大学国际关系与公共事务学院。《理论界》2009.3，转引自http://wenku.baidu.com/link?url=fG6EqnCKTE4hmPx32ACcAKCKqMbKh68AA37SfLUQuuYkbLjUYtg0D6Tg8rwO0Rl5_n1ntqvBgUlAfAw2aKerWpUTYPuiQhT6I8p_WfR2ZAC

[5]一是全面实行“一个窗口”受理。二是推行受理单制度。三是实行办理时限承诺制。四是编制服务指南。五是制定审查工作细则。六是探索改进跨部门审批等工作。

[6]参见本文注②

[7]荔湾区在网格化终端应用上开发出了领导版、网格员版、市民版APP应用，实现领导督查与网格员巡查发现问题、市民投诉建议和咨询的一体化、移动化、全天候。

[8]荔湾区2015年5月1日区网格化系统试运行、6月8日正式上线，至8月底共指派处理工单18000多单。

[9]目前部分地方成立行政审批局，对审批事项实行一个公章管理体制，如四川成都武候区、天津滨海新区等地。但依笔者看，这类改革也不算成功，难以复制推广。武候区的改革基本停滞，滨海新区也仅就部分投资事项实施一个公章管理。这次8.12天津港爆炸事件也暴露了行政审批局存在的把关不严的弊端，因为行政审批是一项专业性较强的业务，不是光成立一个审批局就行的。

[10]广州市的行政审批制度改革以荔湾模式为蓝本进行全市推广，起到全市统一规范的作用，但仍然未有触动行政审批体制的根本。

[11]当然公开时针对不同的受众，可以设置不同的权限级别。但公开是原则，权限限制只能作为例外保障措施。